La incidencia del Derecho Urbanístico Francés sobre el Derecho de Propiedad

AutorJulio Cesar Tejedor Bielsa
Páginas31-107

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I Las relaciones entre la propiedad y el interés general y el surgimiento de una normativa urbanística sistemática

A comienzos del presente siglo y al hilo del debate sobre la fiscalidad de las plusvalías no ganadas surgió en Francia una intensa preocupación doctrinal acerca de la incidencia de la propiedad del suelo sobre determinados objetivos de interés general. En general, la doctrina francesa adoptó una clara posición favorable a la subordinación de aquella a éstos. Incluso, se formularon propuestas de socialización del suelo, bien es cierto que en un contexto ideológico radicalizado. No deben por ello sorprender hoy en día palabras como las de Teuliére cuando afirmaba que las propuestas socíalizadoras, el socialismo mismo, que calificó de monstruosidad, arraigaba en otra monstruosidad, el capitalismo, origen de los vicios y abusos generados por el régimen de la propiedad de la época1. Teuliére, tras afirmar la inexistencia de un contenido natural del derecho de propiedad y su estricta vinculación a cada momento histórico, propuso la limitación de las facul-Page 32tades del propietario y la imposición al mismo de ciertas obligaciones, todo ello en base al interés público2. En opinión de Teuliére, el derecho de propiedad sólo estaba justificado en la medida en que fuese útil para la sociedad, y sólo en esta medida debía ésta protegerlo a través de los poderes públicos. Más allá el derecho de propiedad debe ceder, sería ilegítimo.

Fácilmente se comprende que el derecho de propiedad preconizado por Teuliére en modo alguno era un derecho absoluto, como él mismo se ocupó de señalar. La constatación que Teuliére realizó al final de su estudio sobre la situación de la propiedad a principios del siglo XX no ha quedado superada en la actualidad: existía entonces y persiste hoy una innegable tensión entre los intereses públicos y los propietarios de suelo. Si el derecho de propiedad sobre el suelo es legítimo en la medida en que procura el interés general, lo cierto es que los propietarios intentan que sirva únicamente a sus intereses incluso cuando dicho uso es dañino para los intereses de la sociedad. El problema era y sigue siendo cómo corregir esa situación. Para ello Teuliére formuló una propuesta socializadora que intentaba mantener un cierto equilibrio entre el liberalismo y lo que denominó colectivismo sobre la base de una concepción del derecho de propiedad subordinado al interés general, de modo que distintas leyes podían establecer ya en aquella época -y antes- numerosas cargas sociales sobre el mismo3.

Evidentemente el desarrollo urbano era uno de los ámbitos donde mayores consecuencias estaba llamada a tener la inquietud doctrinal. Surge así una normativa urbanística sistemática, estrechamente ligada a la evolución del derecho de propiedad sobre el suelo, en base a los abusos de la propiedad y a las inversionesPage 33 públicas en el desarrollo urbano4. El urbanismo adquiere carta de naturaleza en Francia con la Ley de 14 de marzo de 1919 sobre los planes de ordenación y extensión de las ciudades (plans d'extensión, d'embellisement et d'aménagement des villes)5. Dicho texto, modificado mediante la Ley de 19 de julio de 1924, fue ampliamente estudiado por la doctrina francesa y objeto, en general, de una valoración positiva6. Touzé realizó un estudio sistemático de dicha norma y de otras que junto a ella supusieron una completa renovación, si no el nacimiento, del ordenamiento urbanístico francés, como la Ley de 6 noviembre de 1918, de modificación de la Ley de expropiación forzosa de 3 de mayo de 1841, que incorporó la expropiación por causa de plusvalía y la expropiación por zonas a las que haré referencia posteriormente.

La citada Ley de 14 de marzo de 1919 sobre los planes de ordenación y extensión de las ciudades exigía que las poblaciones de más de diez mil habitantes y aquéllas en las que fuese preciso como consecuencia del rápido crecimiento de la población, su carácter pintoresco o haber resultado destruidas a consecuencia de la guerra u otro cataclismo, contasen con un proyecto de extensión, mejora y ordenación en el plazo de tres años, proyecto cuyo coste sería financiado por el Estado en estos dos últimos casos y por los municipios en los demás. Se regulaba asimismo el establecimiento de una reglamentación de las parcelaciones (lotissements) que permitiese a los municipios controlar la proliferación de éstas en la periferia. La Ley impuso una serie de obligaciones a los propietarios y declaraba expresamente su sujeción (previendo dificultades en su aplicación), establecía la necesidad de que presentasen proyecto de enlace con la ordenación general en cada actuación y creaba una nueva servidumbre respecto de las vías simplemente proyectadas. Los efectos del proyecto de extensión, mejora y ordenación en cuanto a estas vías proyectadas eran decisivos: se prohibía edificar sin licencia previa y cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley.

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Como suele ser habitual en las leyes urbanísticas españolas, la Ley de 14 de marzo de 1919 tuvo también que superar grandes obstáculos para alcanzar una aplicación limitada. Y ello, según Touzé, por múltiples razones tanto de orden jurídico (problemas de coordinación con la normativa viaria, rechazo por los propietarios de la nueva servidumbre de prohibición de construir salvo licencia en vías proyectadas, inexistencia de régimen sancionador e imposibilidad de aplicar el régimen sancionador del viario por la interpretación restrictiva de los Tribunales) como de orden práctico (no encajaba en los hábitos adquiridos de la administración ni de los propietarios, el periodo de tres años otorgado para la puesta en marcha de la ley con la aprobación del proyecto de extensión, mejora y ordenación era excesivamente corto, inexistencia de medidas contra la especulación -potenciada por las necesidades de la posguerra-, obligación de los municipios de adquirir los terrenos sin dilación tras la aprobación del plan), así como, finalmente, de índole económica, como por ejemplo la insuficiencia de medios a disposición de los municipios para afrontar las actuaciones establecidas en la Ley7.

Sin embargo la Ley de 1919 se aplicó, sobre todo en las áreas devastadas por la I Guerra Mundial. Las razones de tal aplicación limitada, o selectiva si se prefiere, fueron simples. Una Ley de 4 de marzo de 1919 otorgó facicilidades a los municipios y particulares en esas zonas, o en otras catastróficas, ya que en ellas correspondía al Estado la financiación del coste de los proyectos y de las operaciones ordenadas por la Ley de 14 de marzo de 1919, lo que explica que en las mismas sus disposiciones fueran aceptadas sin reservas. En el resto de municipios, sin embargo, los municipios y particulares, que debían sufragar los gastos de parcelación y proyecto, no acataron por ello la ley o la eludieron de mala fe.

La actitud de los propietarios ante la Ley de 14 de marzo de 1919 fue pues la que generó las dificultades para su aplicación. Conviene reflexionar sobre ello. En palabras de Touzé "la loi contient done la en elle-méme un germe de mort"8. Sencillamente nos encontrábamos ante una norma cuyo objeto de atención era el territorio de la ciudad sin mayor consideración para con la propiedad privada9. ÉstaPage 35 quedaba relegada a un segundo plano por los intereses colectivos y los propietarios, por ello, no se sintieron obligados en modo alguno por la misma. Por eso el futuro de la Ley de 14 de marzo de 1919 pasaba en opinión de Touzé por el fomento de la creación de asociaciones de propietarios como interlocutores de la Administración para superar la división y los intereses particulares, esto es, para implicar a los propietarios en la consecución de intereses públicos, el establecimiento de líneas de crédito a los municipios para la realización y ejecución de Planes, y, asegurado lo anterior, el planteamiento de políticas municipales de suelo que permitiesen la participación de los municipios en los beneficios derivados del desarrollo de la ciudad10.

Esta legislación tenía sin embargo aspiraciones limitadas y en alguna medida contingentes, motivadas por las necesidades de reconstrucción tras la I Guerra Mundial. No obstante permitió la superación de la situación anterior en la que la Administración hacía frente al fenómeno urbano utilizando la legislación demanial y de policía. Por otra parte, junto a la necesaria labor de reconstrucción otras razones de carácter estructural como la aceleración del crecimiento demográfico y, sobre todo, la concentración de la población en...

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