Les mesures de prévention des risques naturels

AuteurValérie Sansévérino-Godfrin
Occupation de l'auteurDocteur en droit, enseignant-chercheur pôle Cyndiniques - École nationale supérieure des mines de Paris
Pages1-33

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Depuis le début des années 1980, le législateur n'a pas cessé de renforcer les dispositions de prévention en matière de risques naturels et d'accroître les pouvoirs de police des autorités publiques en vue d'intervenir dans ce domaine.

La police administrative s'exerce notamment de manière préventive pour empêcher la réalisation de tels risques ou pour minimiser leurs effets. Dans ces cas, il s'agit d'une police de sécurité, impliquant de mettre en uvre les dispositifs de prévention adéquats qui permettront de protéger les populations de la survenance d'un risque naturel. Cette police de sécurité dans le domaine des risques naturels repose sur deux pouvoirs de police : la police générale et les polices spéciales.

Les développements des dispositions de prévention relatives aux risques naturels concernent essentiellement le cadre juridique français. Jusqu'à présent, l'Union européenne n'a pas mis en place d'arsenal communautaire. Cependant, depuis peu des réflexions ont été engagées pour instaurer un cadre de prévention, en raison du constat d'un manque de coordination et d'efficacité des mesures d'intervention relatives aux risques naturels. L'objectif est d'instaurer une stratégie européenne de lutte contre les catastrophes naturelles. Cependant, dans un premier temps, seuls les inondations, les feux de forêt et la sécheresse feront l'objet d'une réglementation. Une directive relative au risque d'inondation a ainsi été très récemment promulguée12.

1 Interventions en vertu du pouvoir de police générale

D'une manière générale, le maire est chargé d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques sur le territoire de sa commune, en vertu de l'article 2212-2 du Code général des collectivités territoriales. Par voie de conséquence, il est-Page 2tenu d'assurer la sécurité face à des événements naturels et ainsi de mettre en place des mesures de prévention adéquates. D'ailleurs, le 5e de cet article précise que la police municipale comprend « le soin de prévenir par les précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches et les autres accidents naturels [...] ».

Les magistrats ont déduit des termes généraux employés dans cet article de larges pouvoirs de police générale en vue notamment d'assurer la sécurité des administrés. Ce pouvoir implique une attitude circonspecte, un comportement réfléchi, prévoyant d'un bon père de famille. Il soustend une obligation générale de prudence et de diligence. Le maire dispose donc de compétences étendues pour assurer la sécurité sur le territoire de sa commune et il reste titulaire de son pouvoir de police, même si la survenance d'un risque excède son territoire administratif et implique l'intervention du préfet13.

Le pouvoir de police générale se traduit concrètement par la réalisation de travaux et d'ouvrages de protection, même sur une propriété privée14. Ces travaux doivent être réalisés dans l'intérêt général et sont toujours à la charge de la commune15. Cependant, les magistrats admettent l'absence d'intervention de celleci, lorsque les travaux excèdent ses capacités financières16.

En vertu de ce pouvoir de police générale, le maire est également tenu à une obligation d'information et de signalisation. Il est tenu de prendre les « mesures nécessaires » « appropriées » et suffisantes de signalisation des risques naturels17 Dans ce domaine, le pouvoir de police se traduit concrètement par la signalisation des dangers, par l'édiction d'arrêtés qui interdisent l'accès à certaines zones dangereuses, par la diffusion de toute information utile pour assurer la sécurité des populations. Cette obligation d'information, au titre du pouvoir de police générale du maire, concerne notamment les avalanches18, les menaces d'éboulement19, de glissements de terrain et d'effondrement de falaises ainsi que les risques d'inondation20. Une telle obligation trouve à s'appliquer plus spécialement encore dans certains endroits ouverts au public et susceptibles d'être menacés parPage 3un risque naturel, tels les voies publiques ouvertes à la circulation21, les pistes de ski22 et les rivages des mers et cours d'eau dangereux23. Néanmoins, tous les dangers n'ont pas à être signalés : le maire n'est pas tenu de signaler les dangers mineurs24, ni les dangers « excédents ceux contre lesquels les intéressés doivent normalement par leur prudence se prémunir »25 ou encore les dangers particuliers lorsque ceuxci excèdent notablement ceux auxquels les administrés doivent normalement s'attendre26.

L'article L. 2212-4 du Code général des collectivités territoriales confère également au maire un pouvoir de police en situation d'urgence, en vertu duquel il peut prescrire l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. L'édiction de mesures de sûreté peut concerner tout risque d'origine naturelle et le juge interprète la notion de péril grave ou imminent de manière extensive. Les mesures d'office prises par le maire au titre de cet article sont notamment la prescription de travaux d'urgence.

Il doit en cas de danger grave ou imminent informer le représentant de l'État dans le département et lui faire connaître les mesures qu'il a prescrites. Le maire est également tenu de donner l'alerte sur sa commune et de procéder éventuellement à l'évacuation des populations menacées. Le maire peut aussi, par exemple, prendre des arrêtés de péril, visant à interdire une zone menacée à l'habitation, le stationnement ou la circulation27. Ces arrêtés de péril peuvent être provisoires dans l'attente d'examiner les possibilités de remédier à la situation, ou définitifs si le maire estime que l'interdiction de fréquenter la zone à risques s'impose. Cependant, un arrêté de démolition est considéré comme illégal et constitue une voie de fait entraînant la responsabilité de la commune : les magistrats ont jugé qu'en situation d'urgence, le maire ne pouvait prendre que des mesures provisoires, n'entraînant pas d'effets irréversibles28.

Le préfet intervient également au titre de son pouvoir de police générale dans les domaines mêmes qui font l'objet de la police municipale, mais à titre subsidiaire, selon l'article L. 2215-1 du Code général des collectivités territoriales. En cas de défaillance du maire, il peut prendre « [..] toutes mesures relatives auPage 4maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques ». Ce droit n'est exercé qu'après une mise en demeure adressée au maire de la commune concernée et restée sans réponse. Le préfet intervient également dès que les troubles qui menacent l'ordre public excèdent le territoire d'une seule commune, ce qui peut être le cas lorsque le danger menaçant la sécurité publique découle d'un risque naturel de grande ampleur.

Le pouvoir de police générale permet donc au maire et au préfet d'assurer l'ordre et la sécurité publics vis-à-vis des administrés. Ce pouvoir de police, qui s'applique quel que soit le trouble qui menace l'ordre public, est complété par des dispositions prévues expressément pour prévenir les risques naturels.

2. Dispositions spécifiques aux risques naturels

Depuis la loi du 13 juillet 1982, l'arsenal juridique en matière de prévention des risques naturels s'est considérablement étoffé. Un secteur soumis à un ou des aléas peut ainsi faire l'objet de plusieurs dispositions, poursuivant des objectifs différents, voire connexes. Pour éviter un manque de cohérence des dispositions applicables à l'échelle d'un département, la loi du 30 juillet 200329 et le décret du 4 janvier 200530 donnent la possibilité au préfet d'élaborer un document d'orientation quinquennal, le schéma départemental de prévention des risques naturels. Ce document, facultatif, non opposable aux tiers, permet de dresser un état des lieux et de mettre en perspective les actions entreprises. Chaque schéma comprend un bilan, fixe des objectifs généraux et définit un programme d'actions. Il concerne l'ensemble des domaines d'intervention de l'État : connaissance du risque, surveillance et prévision des phénomènes, information et éducation sur les risques, prise en compte des risques dans l'aménagement du territoire, travaux permettant de réduire le risque, retours d'expérience.

Parallèlement, le préfet a la possibilité de créer une commission départementale des...

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