Mesures à vocation foncière

AuteurValérie Sansévérino-Godfrin
Occupation de l'auteurDocteur en droit, enseignant-chercheur pôle Cyndiniques École nationale supérieure des mines de Paris
Pages35-51

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Les mesures à vocation foncière ont pour finalité d'éviter l'occupation par des enjeux de certaines zones exposées aux risques naturels. Il s'agit à la fois de protéger les populations et d'éviter un accroissement des dommages matériels.

Deux modalités d'intervention peuvent être envisagées:

- d'une part, des actions foncières dans les zones fortement exposées et déjà urbanisées ;

- d'autre part, des dispositions urbanistiques, afin d'éviter l'implantation future des enjeux dans les zones de risques.

1. Mesures d'action foncière

Dans certains secteurs menacés par un événement naturel susceptible de mettre en danger les vies humaines ou dans les secteurs soumis de manière récurrente à des phénomènes causant des dommages matériels importants, l'application de mesures d'action foncière a pour finalité de procéder à l'évacuation de ces zones de toute occupation humaine.

Ces mesures ont d'abord reposé sur une procédure d'expropriation, appliquée dans les zones menacées par certains types de risques de grande ampleur. La loi du 30 juillet 2003 a ensuite prévu d'étendre ces mesures à des phénomènes aux conséquences dommageables importantes, par le biais d'une autre procédure, celle de l'acquisition des biens fonciers par voie amiable.

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1.1. Expropriation des biens exposés à des risques naturels majeurs
1.1.1. Champ d'application

Lorsqu'un risque prévisible de mouvements de terrain, d'affaissements de terrain (dus à une cavité souterraine ou à une marnière), d'avalanches ou de crues torrentielles menace gravement des vies humaines, l'État peut déclarer d'utilité publique l'expropriation par lui-même, les communes ou leurs groupements, des biens exposés à ce risque, dans les conditions prévues par le Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (articles L. 15-6 à L 15-8)117.

En revanche, sont exclus les affaissements de terrain provoqués par des cavités souterraines d'origine naturelle ou humaine résultant de l'exploitation passée ou en cours d'une mine.

1.1.2. Conditions de mise en uvre

Deux critères sont exigés par le législateur pour mettre en uvre cette procédure118 :

- l'événement redouté menace les vies humaines, ce qui sous-tend une certaine urgence à agir ;

- les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation.

1.1.3. Procédure

L'initiative pour mettre en œuvre ces mesures relève soit de l'État, soit de communes ou de leurs groupements. Une priorité devra cependant être accordée aux initiatives que seront amenés à prendre ces communes ou leurs groupements pour proposer des solutions d'acquisition par voie amiable.

L'autorité expropriante est donc à la fois initiatrice et bénéficiaire de la procédure, mais l'engagement de cette dernière et l'acte déclaratif d'utilité publique relèvent de la compétence exclusive de l'État.

Si l'autorité expropriante est une commune ou un groupement de communes, elle transmet sa demande accompagnée de l'ensemble des éléments nécessaires à la constitution du dossier d'enquête publique, au préfet du département. Si cette autorité est l'État, ce dossier est constitué par le préfet, le cas échéant sur signalement de l'autorité de police compétente.

Avant d'engager la procédure de déclaration d'utilité publique, le préfet procède rapidement à une première analyse de la demande d'expropriation, sur la base des éléments annexés à cette demande et des autres éléments à sa disposition : analyse de la recevabilité de la demande et définition le cas échéant des études ou piècesPage 37complémentaires à prévoir. Il procède également à l'examen d'autres solutions éventuellement plus appropriées (par exemple, acquisition amiable) et à la mise en place de mesures prises à titre conservatoire pour la sauvegarde des personnes concernées.

Si, à l'issue de cette première analyse, la demande est recevable, elle est transmise au ministère chargé de la prévention des risques majeurs, en l'occurrence, le ministère de l'Écologie, du Développement et de l'Aménagement durables (MEDAD), accompagnée des différents éléments d'appréciation et de l'avis circonstancié du préfet.

Le ministre chargé de la prévention des risques majeurs décide, en accord avec les ministres chargés de la sécurité civile et de l'économie, de la suite à donner à la demande. En cas de décision favorable, le préfet est invité par les trois ministères compétents à engager la procédure d'expropriation en application de l'article 2 du décret n° 95-1115 du 17 octobre 1995. Il soumet alors un dossier préparé à partir des éléments de première analyse, à une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique de l'expropriation.

La déclaration d'utilité publique fait l'objet d'un arrêté préfectoral, conformément aux dispositions de l'article 4 du décret du 17 octobre 1995 modifié.

Tout au long de la procédure, le préfet suit rigoureusement le déroulement de celle-ci et transmet toute information utile au ministre de l'Écologie. À l'issue de la phase administrative de l'expropriation, il doit également rendre compte du déroulement et de la réalisation des opérations consécutives à l'expropriation des biens (procédure d'indemnisation, mesures visant à sécuriser les terrains.. )119.

1.1.4. Effets de la procédure d'expropriation

À compter de la publication de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique préalable à l'expropriation120, aucun permis de construire ni aucune autorisation administrative susceptible d'augmenter la valeur des biens à exproprier ne peut être délivré jusqu'à la conclusion de la procédure d'expropriation dans un délai maximal de cinq ans, si l'avis du Conseil d'État n'est pas intervenu dans ce délai121. La personne morale de droit public au nom de laquelle un permis de construire ou une autorisation administrative a été délivré en méconnaissance de ces dispositions, ou en contradiction avec les dispositions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles rendues opposables, est tenue de rembourser au fonds de prévention des risques naturels majeurs, le coût de l'expropriation des biens ayant fait l'objet de ce permis ou de cette autorisation.

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1.1.5. Fixation des indemnités

Pour la détermination du montant des indemnités qui doit permettre le remplacement des biens expropriés, il n'est pas tenu compte de l'existence du risque. En cas de sinistre antérieur à la procédure d'expropriation, les indemnités perçues au titre de la garantie d'assurance des catastrophes naturelles viennent en déduction des indemnités d'expropriation, lorsque les travaux de réparation liés au sinistre n'ont pas été réalisés et la valeur du bien a été estimée sans tenir compte des dommages subis.

Cependant, les acquisitions d'immeubles ne sont pas indemnisées ou font l'objet d'une indemnisation partielle si, en raison de l'époque à laquelle elles ont eu lieu, il apparaît qu'elles ont été faites dans le but d'obtenir une indemnité supérieure au prix d'achat. Font l'objet d'une telle présomption, sauf preuve contraire, les acquisitions postérieures à l'ouverture de l'enquête publique préalable à l'approbation d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles rendant inconstructible la zone concernée ou, en l'absence d'un tel plan, postérieures à l'ouverture de l'enquête publique préalable à l'expropriation.

1.1.6. Financement des expropriations

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « fonds Barnier », est chargé de financer les indemnités d'expropriation, les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés afin d'en empêcher toute occupation future, ainsi que les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées.

Ce fonds est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du Code des assurances. Il est versé par les entreprises d'assurances. Le taux de ce prélèvement est fixé par l'autorité administrative : il s'élève actuellement à 4 %. La gestion comptable et financière du fonds est assurée par la Caisse centrale de réassurance dans un compte distinct de ceux qui retracent les autres opérations pratiquées par cet établissement122.

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