Procédure d'élaboration des PPR

Auteur:Gabrièle Rasse
Occupation de l'auteur:Doctorante, pôle Cindyniques , École nationale supérieure des mines de Paris
Pages:11-28

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1. Acteurs

En France, c'est l'État qui est chargé de piloter l'ensemble des politiques de prévention des risques, quelle que soit la nature de ces derniers. Les PPRT et les PPRN sont élaborés et mis en oeuvre par le biais de ses services déconcentrés sous l'autorité du préfet : DDE et DRIRE pour les risques technologiques et DDE et DIREN pour les risques naturels.

Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale sont associés à la procédure d'élaboration selon les modalités prévues par l'arrêté préfectoral de prescription du plan de prévention des risques (articles L. 562-3 du Code de l'environnement pour les PPRN et L. 515-22 pour les PPRT21). Concernant les PPRT, il faut noter que l'exploitant du site industriel et que le comité local d'information et de concertation (CLIC) sont également associés. L'association est avant tout une démarche pratique de travail. Elle peut consister en des réunions de travail organisées par les services instructeurs des PPR qui seront l'occasion pour chacun de contribuer aux réflexions et de réagir aux propositions. La finalité est de tendre vers un consensus des personnes et organismes associés.

Les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ne faisant pas partie du CLIC sont concertés, pendant toute la durée d'élaboration du plan selon des modalités également définies par l'arrêté préfectoral prescrivant le plan (mêmes articles que ceux cités ci-dessus pour l'association). La concertation est « une attitude globale de demande d'avis sur un projet, par la consultation de personnes intéressées par une décision avant qu'elle ne soit prise. L'autorité qui veut prendre une décision la présente aux personnes concernées et engage un dialogue avec elles. L'autorité reste libre de sa décision. La concertation peut être Page 12 engagée très en amont de la décision, dès les études préalables»22. Concernant les PPRT, les textes précisent que la concertation, qui doit s'effectuer dans les conditions prévues à l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme, comporte des temps d'écoute, de dialogue et d'échange direct avec toute personne intéressée. Les formes de la concertation sont variées : unidirectionnelles (séances d'information, affichages, expositions, articles de presse, plaquettes d'information, site internet...), ou bidirectionnelles (permanences, réunions publiques, débat local, forum internet...). Le décret du 7 septembre 2005 (article 2-I) précise en outre que la concertation doit faire l'objet d'un bilan qui est communiqué aux personnes et organismes associés, rendu public et joint au dossier soumis à enquête publique.

Ces procédures d'association et de concertation sont nécessaires dans la mesure où les PPR réglementent le cadre de vie des habitants et interviennent dans des domaines comme l'urbanisme ou la sécurité publique, où la compétence est d'abord communale. En effet, les discussions approfondies avec les élus, la population et les autres acteurs locaux concernés (associations, chambres consulaires...) permettent de faire évoluer la position des différentes parties prenantes en mettant en lumière leurs responsabilités respectives. L'objectif est de faciliter le processus et d'éviter ou de limiter les incompréhensions et les contestations. Ces procédures sont également l'occasion de permettre l'appropriation de la connaissance du risque.

Jurisprudence

Appréciation du caractère suffisant de la concertation :

TA Montpellier, 29 mars 2004, M. Aubanel, req. nº 014562 « Considérant, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de plan de prévention des risques a été mis à l'enquête publique du 30 octobre au 30 novembre 2000, qu'une réunion publique s'est tenue le 15 novembre 2000 et que d'autres réunions publiques ont suivi la remise du rapport du commissaire enquêteur, compte tenu des réserves que ce dernier avait émises ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de la concertation publique manque en fait».

TA Poitiers, 23 juin 2005, req. nº 040123, SCI CHARLES-MAIGNES c/Préfet de la Charente-Maritime : « Considérant que contrairement à ce que soutient la SCI, il ressort des pièces du dossier que tant les communes de La Tremblade, Les Mathes, Saint-Augustin-sur-Mer et Saint-Palais-sur-Mer concernées que le conseil général de la Charente-Maritime ont été régulièrement consultés par le préfet sur le projet de plan de prévention des risques naturels en cause avant son approbation, quel qu'ait été la nature de l'avis émis par la commune de La Tremblade [...] ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de consultation ne peut qu'être écarté».

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Les CLIC

L'article L. 125-2 du Code de l'environnement prévoit qu'un comité local d'information et de concertation (CLIC) sur les risques est créé par le préfet dans tout bassin industriel qui comporte l'existence d'une ou de plusieurs installations à risques. Ces comités permettent la concertation et l'information des différentes parties prenantes à la prévention des risques d'accidents majeurs tout au long de la vie des installations Seveso AS. L'objectif est de développer une culture du risque et de favoriser les bons comportements des riverains en cas d'accident. Le CLIC est composé de trente membres au plus, répartis en cinq collèges : collège « administration» : préfets et représentants du service interministériel de défense et de protection civile, du service départemental d'incendie et de secours, du service chargé de l'inspection des installations classées, de la direction régionale ou départementale de l'équipement, du service chargé de l'inspection du travail ;

Le CLIC est composé de trente membres au plus, répartis en cinq collèges :

- collège « administration» : préfets et représentants du service interministériel de défense et de protection civile, du service départemental d’incendie et de secours, du service chargé de l’inspection des installations classées, de la direction régionale ou départementale de l’équipement, du service chargé de l’inspection du travail ;

-collège « collectivités locales» : représentants des collectivités territoriales ou des EPCI concernés ;

-collège « exploitants» : représentants de la direction des établissements exploitant les installations concernées et représentants des autorités gestionnaires des ouvrages d’infrastructure routière, ferroviaire, portuaire ou de navigation intérieure situés dans le périmètre du comité ;

-collège « riverains» : représentants du monde associatif local et des riverains situés à l’intérieur de la zone couverte par le comité ;

-collège « salariés» : représentants proposés par la délégation du personnel du comité interentreprises de santé et de sécurité au travail, par le comité hygiène sécurité et conditions de travail ou par les délégués du personnel.

Toute autre personne susceptible d’éclairer les débats peut y être invité.

Source : décret nº 2005-82 du 1er février 2005 relatif à la création des comités locaux d’information et de concertation en application de l’article L. 125-2 du Code de l’environnement (abrogé par le décret nº 2005-935 du 2 août 2005 relatif à la partie réglementaire du Code de l’environnement et désormais articles D. 125-29 à D. 125-34 du Code de l’environnement).

2. Étapes d'élaboration

De façon schématique, l'élaboration des PPR peut être divisée en trois étapes successives.

2.1. Évaluation de l'aléa

Concernant le PPRN, la loi n'indique pas précisément la façon dont l'aléa doit être évalué. Le plan est élaboré en fonction des données disponibles, même sommaires (événements historiques connus, archives, photographies aériennes, Page 14 études de terrain, enquêtes auprès de la population et des élus, études complémentaires...) et peut être révisé si les connaissances évoluent. L'objectif est de réaliser sans tarder des documents prenant en compte les risques connus plutôt que de privilégier la recherche d'une précision illusoire de la connaissance des risques naturels avant toute mesure de prévention.

Les PPRT, quant à eux, sont fondés sur les études de dangers fournies par les industriels. L'élaboration de ces études est strictement encadrée par les textes23 et doit observer une méthodologie précise. Le plan ne prend en compte que les risques « résiduels», c'est-à-dire ceux dont la réduction à la source (par la mise en place de barrières de prévention ou de protection) n'est pas jugée suffisante.

L'étude de dangers

L'objet de l'étude de danger est de caractériser et d'analyser les risques engendrés par les installations soumises à autorisation et de justifier les mesures de réduction du risque à la source. Elle constitue une aide à la prise de décision. Elle sert ainsi de base de travail pour l'élaboration d'autres instruments de prévention des risques technologiques : plan d'opération interne (POI), plan particulier d'intervention (PPI), plan de prévention des risques technologiques (PPRT).

L'article L. 515-15 du Code de l'environnement dispose que : « Ces plans [les PPRT] délimitent un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en oeuvre».

Les études de dangers constituent la « pierre angulaire» de tout le dispositif juridique instauré par la loi Bachelot. « Document...

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